Este artículo ha sido desarrollado en el marco del Proyecto FONDECYT N° 1000027, "Gestión de la Seguridad Ciudadana Local".

La inseguridad ciudadana surge y se define en la actualidad como problema social en sociedades que poseen un diverso nivel de desarrollo económico, múltiples rasgos culturales y regímenes políticos de distinto signo, no pudiéndose establecer, por tanto, distinciones simplistas para caracterizar factores asociados a su incremento y formas de expresión. En ese sentido, no existe una taxonomía general que permita identificar rasgos uniformes vinculados a las características que asume la inseguridad o distinguir tipos de sociedades que presenten el problema en forma exclusiva, siendo en definitiva una condición que comparten cada vez más un gran número de países en todo el mundo.

La selectividad temática de la inseguridad como una de las principales preocupaciones en las sociedades contemporáneas, ha ocurrido en distintos momentos y circunstancias del acontecer nacional; sin embargo ésta constituye una situación que viene presentándose desde los últimos veinte años cada vez con mayor frecuencia, observándose una tendencia a diferenciar el tratamiento clásico de la delincuencia y su compleja etiología con respecto a la dinámica que permite estructurar sistemas de seguridad ciudadana. En ese sentido se abre una nueva dimensión frente al tema de la delincuencia, que incluyen procesos sociales distintos a los que determinan la actividad delictiva, lo cual implica revertir la noción de una sociedad vista como víctima pasiva del "azote" criminal y pasar a observar los procesos y capacidades de la sociedad civil para efectuar acciones preventivas (Torres, de la Puente, Muñoz, Sepúlveda, Tapia, 1994).

Consonante con esta tendencia, resulta interesante apreciar como, especialmente en los países con mayor experiencia en la elaboración de políticas de seguridad pública, se viene enfatizando el rol activo de la comunidad y del ciudadano en la prevención del delito, conceptos que se encuentran a la base de nociones tan difundidas como la denominada policía comunitaria.

No obstante, las sociedades contemporáneas que han tematizado las condiciones sociales de incremento de las tasas de criminalidad y la elevación de la tasa de temor, en términos de "inseguridad" colectiva y han planteado la necesidad de enfrentarla, son todas sociedades complejas y urbanas, lo cual obliga a adoptar puntos de observación suficientemente amplios y relacionales que permitan incorporar una diversidad de variables y considerar simultáneamente la multiplicidad de interacciones entre las diferentes estructuras de la sociedad actual.

Como consecuencia de lo anterior, ya no es posible enfrentar los problemas que afectan a la sociedad compleja desde una sola estructura de toma de decisiones, o de intercambio económico en el mercado, o exclusivamente desde un punto de vista educativo o religioso.

El sistema político, desde el cual se identificaron, jerarquizaron, definieron y enfrentaron muchos desafíos colectivos en el pasado, ha perdido durante las últimas décadas su centralidad como instancia superior capaz de coordinar y responder pronta y eficazmente a las demandas sociales. Dicho debilitamiento de la intervención estatal se encuentra relacionado con múltiples limitaciones de la soberanía, tanto interna como externa, pero el efecto global a sido el mismo: el agotamiento progresivo del modelo "estadocéntrico" (Lechner, 1997).

Ante el retroceso del poder del Estado, la ofensiva neoliberal impone durante los últimos años un intento de coordinación a partir del mercado, ayudado por la decepción generalizada de la coordinación política. No obstante, las experiencias de liberalización, desregulación y privatización vividas recientemente muestran, a su vez, especialmente en América Latina, notorias limitaciones para generar integración social y favorecer respuestas comunitarias ante problemas que van más allá de los intereses puramente individuales de maximización de los benéficos privados (Ibid).

Paralelamente la sociedad sigue incrementando su nivel interno de complejidad, mediante el desarrollo de la autonomía funcional de los diversos sistemas parciales que la constituyen, al mismo tiempo que se multiplican y diversifican las demandas sociales, haciendo necesario superar las tradicionales formas de coordinación social, pues no existiría ya ninguna estructura o dispositivo, que en forma centralizada, pueda elaborar respuestas con sentido único y generalizables en todo el sistema social, y menos aún proveer soluciones integrales concebidas, planificadas, implementadas y controladas por un sólo agente, institución o grupo social. Todo parece indicar que la sociedad contemporánea ha alcanzado un estado donde más que nunca la construcción social de la realidad y la acción colectiva poseen una creciente multiplicidad de puntos de emergencia y estructuración.

Desde la perspectiva de la teoría de sistemas, la obra del sociólogo alemán Niklas Luhmann viene considerándose, durante los últimos años, como uno de los intentos más sistemáticos y originales para abordar la observación y operatoria de la dinámica inherente a las sociedades contemporáneas, las cuales ya no se encuentran organizadas en torno a un sólo centro sino que, por el contrario, opera de manera multicéntrica mediante redes de relaciones crecientemente diferenciadas, aunque interconectadas, obligando a configurar formas no jerárquicas de coordinación colectiva.

Antes de utilizar algunas de las herramientas conceptuales de la teoría de Luhmann, es necesario recordar de una manera muy sucinta algunos de sus conceptos centrales, pues en la actualidad abundan las referencias bibliográficas orientadas a la presentación, análisis y discusión de la extensa obra de este autor recientemente fallecido, considerado como uno de los pensadores más importantes del siglo XX (Izuzquiza, 1990).

En términos muy generales es necesario señalar que para Luhmann la sociedad constituye un sistema autorreferente y autopoiético, que a partir de la comunicación como elemento constitutivo, genera una red de relaciones que una vez clausurada sobre sí misma tiende a mantenerse, aumentando la complejidad en una deriva evolutiva no teleológica marcada por la observación y reducción de complejidad del entorno del sistema (Luhmann, 1991).

Desde la teoría luhmanniana, la sociedad moderna puede ser descrita como un gran sistema social estructurado sobre la base de una diferenciación funcional. Este autor asume que tras un largo período de estabilidad de la sociedad liberal, se ha producido un incremento en la aceleración de la evolución industrial y tecnológica, así como un crecimiento considerable de los organismos orientados hacia la administración social, la gestión económica, política y cultural de alcance global.

Este acelerado proceso de transformación ha conllevado la creación de una sociedad compleja, caracterizada por una diferenciación funcional, una creciente autonomía de los sistemas parciales, una radical división del trabajo mediante la especialización del conocimiento, junto con la emergencia de nuevas formas de institucionalización que tienden a la reducción de la complejidad del ambiente (Camou y Castro, 1997).

La política, la economía, la religión, la educación son, en ese sentido, sistemas de funciones que tienen la particularidad de seleccionar un entorno social en la medida de sus propias posibilidades estructurales, lo cual cuestiona los principios de la sociedad jerarquizada ya superada por la evolución social. La relación de un sistema parcial con el resto de la sociedad que constituye su ambiente principal, sólo puede ser caracterizado por su complejidad, es decir, por un exceso de estructuras e interrelaciones (Luhmann y De Georgi, 1993).

La formación de sistemas parciales en la sociedad moderna implica procesos de diferenciación interna mediante la especialización de funciones, códigos binarios de comunicación y programas. Con vistas a llevar a cabo sus funciones, los sistemas parciales han desarrollado evolutivamente códigos mediante los cuales reconocen y dan sentido a las operaciones que les son propias, respecto de las que corresponden a otros ámbitos de operación sistémica (Luhmann, 1998).

Los códigos son dispositivos de comunicación que permiten la distinción binaria del lenguaje y, por tanto, de una reducción de la contingencia y del exceso de relaciones con el entorno del sistema. Ellos están constituidos por una relación inversa entre un lado positivo y uno negativo: tener/no tener, en la economía; poder/no poder, en la política, etc. De ese modo, el carácter binario de los códigos hace aparecer toda la realidad observada como contingente: lo que hoy es de una cierta forma podría después ser distinto bajo otras circunstancias. No obstante ello deja al sistema en un grado de indeterminación muy alto, por lo cual se han generado, también en forma autorreferencial, reglas de decisión que determinan las condiciones para dirigir los valores del código de una manera correcta o incorrecta (Luhmann, 1991).

En una sociedad compleja caracterizada por un aumento permanente de experiencias y acciones y por la presencia de una variedad de grupos de interés y sistemas parciales, que disponen de su propia codificación y programación frente al ambiente, resulta imposible alcanzar formas de consenso mediante la opinión pública, considerada ésta como fruto de la libre discusión de los temas públicos (Saperas, 1987). En consecuencia, ante la imposibilidad de establecer intereses generales uniformemente considerados y asumidos, se impone el abordaje de los problemas mediante decisiones estratégicas de carácter parcial, es decir, de manera autorreferente en el interior de cada sistema especializado de la sociedad.

En esos términos, desde el punto de vista de la generalización de los temas de interés general, resulta central considerar que, según Luhmann, la diferenciación funcional ha ido tan lejos en la sociedad contemporánea que resulta improbable la integración social de la opinión pública sin vinculación alguna a los sistemas parciales. Este hecho ha obligado a redefinir el concepto de opinión pública y adscribirlo a algún sistema que permita el manejo de intereses funcionalmente definidos. "Opinión pública significaría, pues, que el sistema político crea situaciones en las que quepa el desempeño de la función neutralizadora de las situaciones públicas, o sea, en las que las comunicaciones estén estructuradas no por los sistemas parciales apolíticos de la sociedad,... sino justamente por temas de la opinión pública" (Luhmann, citado por Saperas, 1987 : 97).

En otras palabras, desde la perspectiva de los sistemas autorreferenciales la opinión pública ya no comprende a todo el sistema social, sino fundamentalmente al sistema político como sistema parcial, mediante comunicaciones públicas derivadas de una selección contingente de temas. "La tematización se define como el proceso de selección y de valoración de ciertos temas de interés insertados, de manera contingente, en la opinión pública, definida como estructura temática que reduce la complejidad social en los diversos sistemas parciales en los que actúa". (Saperas, 1987 : 98).

Todo ello es posible porque existe un conjunto de reglas previas a la tematización de un determinado contenido, de tal manera que las personas sólo pueden optar entre las selecciones temáticas previamente establecidas por los medios de comunicación de masas. Entre las reglas de atención propias del sistema político se encuentran la prioridad de determinados valores con sentido cultural, las crisis o síntomas de crisis, el estatus del emisor, los síntomas del éxito político, la novedad de los acontecimientos y los denominados "dolores de la civilización". Así los temas fundados en los criterios de selección intersubjetivamente reconocidos pueden adquirir relevancia pública variable aunque sometidos siempre al desgaste temporal, posibilitando la emergencia de nuevos temas en la opinión pública.

La deriva comunicativa que ha seguido la tematización de la inseguridad, en los medios de comunicación de masas en muchos países del mundo, incluso en Chile, ha significado ser entendida como un problema social de primera importancia en la agenda de la sociedad. Ello implica, en términos de opinión pública, que tarde o temprano la inseguridad ciudadana se transforme en un tema eminentemente político, respecto del cual al Estado y sus organismos les cabe un protagonismo ineludible para establecer prioridades, generar políticas, planes y programas destinados a su superación, al mismo tiempo que se le demanda articular y definir los límites de la acción legítima de los demás componentes de la sociedad.

Es interesante observar que en los casos donde el tema de la inseguridad ha adquirido relevancia pública ella se ha tematizado invariablemente como un problema vinculado a la órbita política. En efecto, una vez que el incremento de las tasas de criminalidad alcanza un reconocimiento público y se generaliza la sensación de peligro, inevitablemente la opinión pública demanda una respuesta eficaz de la autoridad.

Estudios efectuados en América Latina ratifican el hecho que en la construcción de los significados colectivos respecto a la temática de la inseguridad ciudadana, juegan un papel fundamental los medios de comunicación, particularmente la prensa escrita, por su centralidad en la construcción de la denominada agenda setting (Wolf, 1991). Así por ejemplo, una investigación efectuada en Venezuela concluye que los medios masivos de comunicación identifican a la inseguridad como problema fundamental que vive el país, asociada directamente con la delincuencia común. Con ello se contribuye a generar demandas sociales fundamentalmente represivas, reactivas y carentes de integralidad, negándose en las prácticas simbólicas la presencia de otros fenómenos de mayor relevancia, pues en la práctica se tiende a focalizar la atención policial en delitos de menor envergadura (Leal, 1999).

En Chile, la socióloga Loreto Hoecker considera que el tratamiento que el diario El Mercurio ha efectuado respecto del problema de la delincuencia se enmarca en una propuesta que enfatiza el control represivo, sobre la base de orientaciones que otorgan alta prioridad al tema de la seguridad ciudadana, aumentando la inversión del Estado y modernizando el sistema penal. (Hoecker, 1993).

En ese sentido, se observa en las definiciones de la comunicación social que la necesidad de protección frente a robos asaltos y agresiones supera la capacidad de respuesta individual. En la actualidad todas las sociedades que enfrentan esta situación lo hacen mediante diversas formas de gestión pública, a través de planes que comprometen en distintos grados al aparato del Estado en el ámbito nacional, regional o comunal. Ello por supuesto no descarta la intervención activa que individuos particulares y familias hacen por reducir la sensación de inseguridad mediante la adquisición de armas para la defensa personal o la contratación de servicios de seguridad. Sin embargo, ellas se encuentran también reguladas públicamente y se asumen como insuficientes para terminar con la delincuencia, a la vez que son crecientemente cuestionadas por el peligro que conllevan al fomentar la autodefensa y la violencia generalizada como mecanismo de solución.

Sin embargo, en sociedad compleja una vez que un determinado tema ha pasado a ser público, como sucede con la inseguridad - y por tanto potencialmente disponible para la comunicación general y se reconoce que afecta a la sociedad en su conjunto- su observación y tratamiento posterior sólo puede ser asumido en forma autorreferencial por cada sistema parcial. Esto conduce necesariamente a considerar las operaciones básicas que los sistemas desarrollan al interior de sus propios límites, lo cual evidentemente torna más complejo el análisis del problema.

La consideración anterior permite reconocer la ineficiencia y obsolescencia que tienen las medidas verticalistas adoptadas por el Estado así como cualquiera otra respuesta unidimensional y simplista que se elabore en forma sectorial, las cuales precisamente al estar concebidas sobre una base autorreferencial, no pueden prever las observaciones y la variedad de selecciones también autorreferentes que realizan los demás sistemas sociales parciales.

Antes de abordar el tratamiento que los sistemas parciales pueden efectuar respecto de la inseguridad, es necesario profundizar en algunas herramientas conceptuales que permitan interpretar el sentido con el cual se procesa el fenómeno en la comunicación social por parte de diversos sistemas.

En el contexto de la teoría de Luhmann resulta posible abordar la inseguridad desde la perspectiva del riesgo, pues más allá del particular contenido atribuido u operaciones que cada sistema pueda efectuar al respecto en términos de equivalencia funcional, todos los sistemas se ven impelidos a adoptar alguna estrategia de prevención y, al hacerlo o no, asumen el riesgo que ello implica.

En la obra "Sociología del Riesgo", Luhmann asume que éste sería no sólo un problema psíquico, vinculado con la tradicional perspectiva del rational choice, sino que sobre todo es un problema social comunicacionalmente construido e históricamente diferenciado (Luhmann, 1992).

Según Luhmann, en Occidente sólo desde finales de la Edad Media hasta los inicios de la modernidad comienza a hablarse de riesgo. Con anterioridad, la incertidumbre se enfrentaba mediante mecanismos mágicos o místicos que permitían una certeza confiable respecto del futuro, no disponiéndose de términos específicos para dar cuenta de una decisión que se lamentará después, en el caso que ocurra un daño que se espera poder evitar (Ibid: 53). En todo caso, el problema del riesgo implica siempre un cálculo temporal que enfrenta además una elevada contingencia, por existir un número tan elevado factores que pueden afectar negativamente los resultados, que en definitiva impiden un cálculo racional.

El riesgo implica un fenómeno de contingencia múltiple que como tal ofrece diferentes perspectivas a distintos observadores. Para un sistema observador cualquiera, el riesgo siempre implica que el futuro se presenta como incierto, pero se asume que lo que en el futuro pueda suceder depende de la decisión que se tome en el presente, "pues hablamos de riesgo únicamente cuando ha de tomarse una decisión, sin la cual podría ocurrir un daño" (Ibid : 59). En todo caso lo importante, más allá del tipo de daño que pueda producirse o del momento en que este ocurra, es que éste sea evitable.

Luhmann advierte que el concepto de riesgo, no debe oponerse al concepto de seguridad, toda vez que la seguridad no puede ser nunca completa. Siempre existe algo imprevisto que puede ocurrir y por ello la seguridad, dada la imposibilidad real de ser alcanzada, sería una ficción social, que surge como una verdadera válvula de escape en el cálculo de riesgos.

En esos términos el riesgo se encuentra siempre vinculado a la decisión siendo más propio, según Luhmann, hablar de riesgo de la decisión, pues un sistema puede atribuir el daño a fuentes externas, es decir provocada por efectos del entorno, en cuyo caso se debe conceptualizar como peligro. Resulta relevante señalar que, por una parte, en el esquema riesgo y peligro sigue presupuesto el interés por el logro de la seguridad - aunque ésta sea efímera o ilusoria -, ya sea por la evasión del riesgo o de situaciones que entrañen peligro. Por otra parte marcar el énfasis en los riesgos permite olvidar los peligros, por el contrario, marcarlos en los peligros permite olvidar las posibles ganancias de una decisión riesgosa.

En consecuencia, en las sociedades más simples lo que se enfatizaba era el peligro, en tanto en la sociedad moderna lo marcado ha sido más bien el riesgo, puesto que de lo que se trata es lograr la mejor utilización de las oportunidades que permitan su control.

En definitiva el esquema luhmanniano implica considerar las observaciones que realiza el sistema observador pues, como se sabe, en la teoría de sistemas autorreferenciales no existe posibilidad de referirse a ningún hecho con independencia del observador. De esta forma, permanece abierta la posibilidad para que los sistemas puedan conceptuar situaciones como riesgosas o peligrosas, según el esquema interno de posibilidades manejadas por el sistema en su relación con su entorno relevante.

Además el esquema afirma que "no existe ninguna conducta libre de riesgo" (Ibid : 72), puesto que son inevitables ya sea que tomemos decisiones o dejemos de tomarlas. Luhmann destaca que en la sociedad moderna la conciencia del riesgo se ha desarrollado progresivamente, pues mientras más se sabe, más racionalmente se lo calcula y mientras más complejo sea el cálculo, más diferenciaciones vinculadas al riesgo pueden efectuarse, y en consecuencia surgen nuevos riesgos con lo cual se aumenta la necesidad de prevención.

Ahora bien, la prevención debe entenderse en este contexto como "una preparación contra daños futuros no seguros, buscando ya sea que la probabilidad de que tengan lugar disminuya, o que las dimensiones del daño se reduzcan" (Ibid : 73). La prevención, entonces, puede ser practicada tanto frente al peligro como ante el riesgo.

Luhmann indica que si se trata de situaciones conceptualizadas por el sistema como peligrosas, resulta típico ejecutar acciones simultáneas de seguridad, tales como adquirir armas de defensa o ahorrar dinero, por ejemplo. En cambio si se trata de una situación riesgosa las condiciones cambian, dado que en este caso la prevención influye en la disposición al riesgo pasando a constituir una condición para que el daño pueda producirse; es decir, se puede asumir más riesgos cuando más protegido se está. Lo anterior no descarta distorsiones evaluativas derivadas de un sistema observador, pues la sobrevaloración del control de los riesgos, por ejemplo, puede constituirse en un nuevo riesgo, esta vez, derivado de seleccionar y estructurar prevenciones para disminuir el riesgo inicial.

Los sistemas autorreferentes enfrentan otra paradoja, pues al intentar disminuir el riesgo inevitablemente ponen en juego alguna variable que lo aumenta, lo cual se vincula con el conjunto de alternativas puestas en marcha para el control de daños.

Las definiciones explicitadas no sólo implican una mera traducción al lenguaje sistémico del problema del riesgo, puesto que la teoría de los sitemas autorreferenciales obliga además a cuestionar los supuestos básicos sobre los cuales se fundamentan los criterios para definir la verdad y la objetividad (Luhmann, 1991). Si bien dicha discusión no es posible efectuarla en este trabajo, resulta necesario a lo menos hacer algunos alcances respecto de las consecuencias que esto conlleva para las definiciones sociales habituales que se realizan sobre el tema de la seguridad ciudadana.

En primer término cabe señalar que el tratamiento que tanto las instituciones como las organizaciones y los individuos mismos realizan respecto de la seguridad ciudadana, no puede eludir la lógica de la observación autorreferencial. De esa forma si bien muchas definiciones de seguridad, ya sea nacional, interior o ciudadana y en cualquier ámbito que sea aplicada, consideran aspectos objetivos, al involucrar factores o dimensiones eventualmente "medibles" y objetivables (PNUD, 1998), se puede sostener que, con los avances teóricos y empíricos obtenidos mediante la denominada cibernética de segundo orden (Rodríguez y Arnold, 1991), ya no es posible fundamentar dichas propiedades supuestamente objetivas y "externas", con independencia de un observador (Izuzquiza,1990).

Por consiguiente, si todo objeto, situación o factor deriva de una construcción efectuada por un sistema observador sobre la base de su propio juego de distinciones en cualquier nivel de emergencia que se encuentre, pierde sentido plantear una diferencia entre una seguridad objetiva respecto de otra de carácter subjetivo. De allí que la seguridad siempre emerja como una categoría que asume el sistema ante la evaluación de peligros y riesgos realizada también de manera autorreferente.

Así algunas personas considerarán que se encuentran seguras en función de su propia valorización respecto de las condiciones presentes en el entorno, en tanto otras enfrentadas a las mismas condiciones experimentan el sentimiento contrario. De igual modo, cuando un gobierno asegura ante la opinión pública que la "seguridad se encuentra garantizada", lo hace sólo y exclusivamente con referencia a las distinciones, siempre limitadas, que es capaz de efectuar como sistema. Pero como ya advierte Luhmann, la complejidad nunca puede ser agotada, pues todo sistema debe reducir complejidad para manejar sus intercambios con el entorno (Luhmann, 1991); de allí que la seguridad sea un estado-sensación que experimentan los sistemas para manejar el riesgo y el peligro dentro de los límites que pueden dar sentido a la acción del sistema, particularmente aquellas vinculadas a las prevenciones y resguardos que adoptan.

Si bien es cierto que desde el punto de vista de los sistemas autorreferenciales lo anterior sería válido independientemente del nivel o sistema que plantee el problema de la seguridad, resulta importante recordar la distinción entre seguridad nacional, pública y ciudadana. En términos generales el concepto de seguridad en la semántica de la tradición occidental, y específicamente en el tratamiento que de ella ha efectuado la ciencia política, remite fundamentalmente a las relaciones entre el Estado, la sociedad y la ciudadanía.

Típicamente se han diferenciado tres tipos de seguridad en que los Estados modernos asumen y deben establecer competencias: la seguridad externa, la seguridad interna o pública y la seguridad ciudadana. La seguridad externa constituye la primera y más antigua instancia que debió resguardar el Estado, vinculándose a la defensa de la soberanía territorial de la nación de posibles fuentes de amenaza provenientes desde el exterior. En esta esfera son las Fuerzas Armadas de un país las instituciones en que recae dicha responsabilidad. La seguridad interna o pública, en tanto, se refiere a la necesidad de mantener el orden público y el imperio de las leyes en el territorio de un Estado-Nación y su cumplimiento ha sido habitualmente encargado a las fuerzas policiales en la mayor parte de las democracias modernas (Kinkaid y Gamarra, 1996).

Respecto de la seguridad ciudadana sin embargo no siempre existe claridad. Este concepto remite a la tradición de la noción de ciudadanía y, por lo tanto, a la capacidad de los ciudadanos como agentes activos, y no como una masa relativamente pasiva, que exige o demanda seguridad de una instancia superior. Por otra parte, la mayor parte de las definiciones de seguridad ciudadana la vinculan con la seguridad pública. En esos términos la seguridad ciudadana comparte los principios bajo los cuales los Estados democráticos deben ejercer la seguridad interior, pero su diferencia específica deriva de los agentes involucrados, particularmente en este caso, las personas que ejercen derechos y tienen deberes ciudadanos.

De allí que se entienda que para la consecución de la seguridad ciudadana se requiera de responsabilidad tanto del Estado y de sus diversos organismos como de la ciudadanía en general. La seguridad ciudadana puede ejercerse entonces en diversos niveles: metropolitano, local, vecinal, etc., puesto que no dice relación con una diferenciación o escala territorial ni con límites espaciales determinados, sino fundamentalmente con las formas de incorporación de las personas, las organizaciones o comunidades de manera activa en diversas modalidades de participación ciudadana para la prevención frente a los peligros que los afecten.

Ahora bien, la otra fuente de discrepancia en las definiciones derivan de la delimitación de dichos peligros. Muchas conceptualizaciones incorporan la totalidad de las posibles fuentes de amenazas a la vida, la dignidad y los bienes de las personas, considerando entonces como agresiones a la pobreza, la cesantía, los problemas de acceso a la salud, la educación, entre muchos otros. De una manera más específica, también se entiende que la seguridad ciudadana tendría que ver con una situación donde sea respetada la integridad física y, sobre todo, poder disfrutar de la privacidad del hogar sin miedo a ser asaltado, así como circular tranquilamente por las calles sin temor a ser víctima de un robo o de una agresión (PNUD, 1998).

Más allá de la diversidad de definiciones, lo concreto es que los sistemas sociales han diferenciado la temática acotándola a dos aspectos fundamentales: a) las amenazas a las personas y los bienes derivadas de la actividad delictiva, particularmente los robos con violencia, hurtos y las diversas formas de agresión; y b) los peligros relacionados con la ocurrencia de catástrofes y desastres naturales como consecuencia de terremotos, inundaciones, aluviones, crisis ecológicas, etc.

Es evidente que, de las dos dimensiones indicadas, la referida al delito ha sido la hegemónica, pues se ha constituido en un eje en torno al cual ha girado la discusión de la seguridad ciudadana. Esto parece derivar de la permanente contingencia que deben afrontar los sistemas frente al crimen, además del aumento progresivo de las tasas de delitos experimentado en todo el mundo durante los últimos años. En cambio la dimensión referida a las fuentes de amenaza del medioambiente natural es esporádica o cíclica, obedeciendo frecuentemente a las particularidades climáticas o a la topografía de un determinado territorio.

Ahora bien, la observación de los mecanismos para el logro de la Seguridad Ciudadana conlleva invariablemente ambas distinciones, sea cual sea el esquema de diferenciaciones asumidas por el sistema. Así ya sea el Estado a través de cualquiera de sus organismos (Ministerios, Subsecretarías, Intendencias o Municipios); las organizaciones privadas; la comunidad organizada o las personas mismas, al reaccionar frente a las amenazas que representan los robos, asaltos, agresiones o cualquier delito, los denotan como peligrosos, pues son atribuida a fuentes que provienen del entorno.

Cuando un sistema decide emprender acciones de prevención destinadas a reforzar la sensación de seguridad, a través de medidas percibidas como eficaces para controlar posibles daños futuros, ingresa necesariamente en su operatoria distinciones que involucran riesgo. Incluso si estas decisiones no se adoptan, los daños pueden aumentar y con ello incrementar el peligro al cual está expuesto el sistema.

En definitiva lo que hacen los sistemas sociales es efectuar prevenciones para lo cual asumen con su operar inevitablemente algún nivel de riesgo con el propósito disminuir los peligros evitando posibles daños futuros, - robos, agresiones, asaltos, catástrofes, etc., - lo cual les permite reforzar la sensación de seguridad.

Las equivalencias en las distinciones son evidentemente generales y operan en el nivel de la lógica básica de todo sistema social autorreferido. Esto implica que en la práctica diversos sistemas adoptan disímiles combinatorias para reducir y hacer manejable la complejidad que entraña la sensación de inseguridad, pues la identificación y evaluación de los peligros y su jerarquización, en términos de la importancia atribuida o la posibilidad de control, así como las estrategias y acciones de prevención que se decidan emprender, dependen de la configuración autorreferencial de los sistemas.

Como se mencionó anteriormente, este proceso es cada vez más complejo de analizar en virtud del elevado nivel de diferenciación sistémica que exhiben las sociedades contemporáneas. Por lo tanto, la comprensión del tema de la Seguridad Ciudadana implica considerar la singularidad con que cada sistema efectúa operaciones de prevención, debiéndose distinguir el particular esquema de distinciones que utiliza cada uno de ellos. Dicha consideración remite a la atribución de sentido que efectúan los sistemas sociales para procesar la complejidad de sus entornos particulares hacia los cuales dirigen sus operaciones.

De la gran variedad de instancias sociales que pueden eventualmente participar de acciones de prevención en la actualidad, en el presente trabajo se abordarán básicamente cuatro: el Sistema Político a través del Estado; la Policía, los vecindarios y la comunidad organizada. Estas instancias han sido las más frecuentemente aludidas en los análisis sobre la Seguridad Ciudadana, siendo consideradas claves para estructurar estrategias de prevención tanto formales como informales.

En una sociedad altamente diferenciada, ningún sistema particular puede tener como función exclusiva y excluyente lograr a cabalidad el orden social, pues la creciente diferenciación sistémica necesariamente conduce al desarrollo de "estrategias para establecer relaciones selectivas entre las partes" (Luhmann, 1993:15). En esas condiciones, el sistema político ha adquirido un elevado grado de autonomía respecto de las otras esferas del sistema social, mediante la especialización de códigos y programas de comunicación específicos tendientes a reducir la contingencia y a emprender maniobras de control respecto de su entorno relevante. Dicho fenómeno deriva del proceso de autorreferencia y autopoiesis alcanzado por la política en la sociedad moderna y del consiguiente cierre operacional como sistema autónomo que caracteriza su actividad.

La autonomía del sistema político no significa que se encuentre aislado y opere de forma independiente de los demás sistemas. Tampoco ella implica únicamente un proceso de diferenciación de roles al interior de la burocracia pública. Lo que se quiere significar con este término es que sólo a este sistema le competen los criterios de decisión para regular la relación con el entorno y para orientar su propia transformación. Por consiguiente, dicha autonomía constituye la condición para el desempeño de su función específica, esto es, la toma y transmisión de decisiones vinculantes para la producción del poder (Ibid).

El poder, entendido como medio de comunicación social (Luhmann y De Georgi, 1993), supone la generación al interior del sistema político de un código simbólicamente generalizado que permita procesar la complejidad del entorno, establecer prioridades y seleccionar alternativas significativas y viables para el sistema, lo cual es posible en tanto el sistema siga produciendo y reproduciendo los elementos que lo constituyen, es decir, decisiones políticas (Luhmann, 1993). En definitiva, dicho proceso permite la autoconstrucción de la propia identidad, los elementos y las operaciones que lo constituyen, y establecer los límites del sistema.

En las democracias occidentales y durante la mayor parte del siglo XX, el Estado ha operado en términos de un Estado Bienestar. Si bien durante los últimos años se han publicado numerosos libros respeto de su crisis, e incluso sobre el desmonte de muchas de sus estructuras, el análisis de los procesos políticos no puede eludir que los conceptos que le dieron sentido en el pasado continúan operando en la actualidad, aunque con importantes restricciones e inconvenientes

Particularmente para el análisis del tratamiento del tema de la Seguridad Ciudadana, interesa una de las peculiaridades del Estado Bienestar que radica en el hecho que éste tiende a incorporar en forma creciente temas e intereses como propios de la política bienestar. Ello inevitablemente implica un continuo aumento del número de problemas que demandan respuesta política, por lo que la descripción de su operatoria no puede limitarse sólo a sus instituciones, pues debe incluir también a las pretensiones y expectativas del entorno, es decir, de los clientes y de la opinión pública. De allí que Luhmann afirme que "el Estado democrático se orienta hacia las necesidades de la población y busca, en especial a través de la competencia institucionalizada por el acceso al poder, mejorar la satisfacción de necesidades. Como consecuencia de esto, aumentan las necesidades mismas, suben los niveles de exigencia y se acaba esperando del Estado resultados que, técnicamente, con los medios de la política, con decisiones vinculantes colectivamente, no pueden ser conseguidos". (Ibid : 117).

En una sociedad compleja, el Estado Bienestar ya no está en condiciones de resolver todos los problemas, ni todas sus dimensiones o manifestaciones. Por este motivo se requiere la participación de otros subsistemas que posean más recursos para afrontarlos, puesto que la capacidad de cada sistema particular para enfrentar los problemas de su propio entorno es muy superior a la de los otros, dada su mayor posibilidad de observar aquello que se encuentra dentro de sus límites.

En definitiva Luhmann plantea que sólo si el sistema político es capaz de desprenderse y descentralizar problemas que pueden ser resueltos más eficazmente por otros sistemas particulares y sólo si entra en una comunicación más intensa consigo mismo, podrá empezar a resolver los problemas propios de su ámbito (Ibid). No obstante, el sistema político en la sociedad compleja, dada su particular dinámica, se ampara en cálculos, límites temporales y fijación de objetivos relativamente cortos, ".....ya que las condiciones necesarias para una planificación de largo plazo son demasiado complejas". (Ibid : 34)

Por otra parte, la capacidad de respuesta del sistema político no escapa a la lógica de la autorreferencia sistémica, por lo cual "la política condiciona sus propias posibilidades de observación y de capacidad para controlar el entorno al cual se orientan sus selecciones y la reducción de la complejidad a la cual se encuentra permanentemente expuesto" (Ibid : 53). Para ello el código binario básico que utiliza el sistema político es el de poder/no poder, el cual debe operar en términos complejos relacionados con la capacidad del sistema para desarrollar decisiones vinculantes y no como un simple juego maquiavélico de intrigas y disputas para alcanzar el gobierno. A su vez, en la lógica democrática contemporánea, el código del poder, ya sea para el gobierno o la oposición, debe responder a las demandas de la población por aumento del bienestar.

Debe tenerse en cuenta además que al igual que otros sistemas sociales particulares en la sociedad funcionalmente diferenciada el sistema político ha distinguido evolutivamente tres ámbitos estrechamente relacionados: Política, Administración y Público, (Luhmann, 1998), lo cual favorece la consolidación de ciertos roles para regular las relaciones con el entorno del sistema: el cliente del Estado, el votante y el participante del público (Luhmann, 1993).

Esta triple diferenciación permite que el sistema se oriente hacia los entornos creados en su interior. "Así por ejemplo, la Administración, se orienta, de un lado, hacia premisas aportadas por la política, que pueden ser variables o no, y, de otro, hacia la resistencia o la accesibilidad del público. Esto confiere una mayor importancia al modo de operación autorreferencial y filtra rigurosamente las posibilidades de percibir los problemas que son relevantes para la sociedad como un ". (Ibid : 64).

En las sociedades modernas el poder político pierde su carácter asimétrico y jerárquico articulándose en una "circularidad dinámica: el público influye a la política a través de las elecciones. La política establece límites y prioridades a las decisiones de la administración (incluyendo siempre en ella a la legislación). La Administración se vincula a sí misma y al público por sus decisiones, y este último a su vez puede reaccionar frente a las decisiones a través de las elecciones políticas o mediante otras expresiones de opinión". (Ibid : 68)

Si bien es cierto que dentro de la tradición política occidental una de las funciones clásicas del Estado es la de garantizar la seguridad, es decir "liberar del miedo frente a los otros, que es lo que pone de manifiesto la famosa metáfora hobbesina" (Peña, 1998:115), la dinámica actual que ha seguido el acontecer del debate, demandas y respuestas sobre la Seguridad Ciudadana parece ajustarse particularmente a dicha circularidad sistémica postulada por Luhmann.

Aún cuando es difícil establecer el punto de partida o al menos el peso que en cada caso puedan tener los diferentes ámbitos del sistema político, resulta notable apreciar que durante los últimos años, en la medida que el tema de la inseguridad va adquiriendo importancia en la opinión pública e incrementándose su tratamiento informativo en los medios de comunicación, se generaliza y agudiza el debate en la clase política. En forma simultánea se observa también un incremento en la dinámica de las decisiones administrativo-legales, la implementación de estrategias y programas, así como una gran diversidad de acciones dirigidas al combate y prevención contra la delincuencia adoptadas por la burocracia pública.

Si bien la falta de investigaciones no permite efectuar generalizaciones respecto de la forma como ha evolucionado en las diversas sociedades la relación entre sistema político y Seguridad Ciudadana, parece claro que, en términos de equivalencia funcional, se ha tratado el tema privilegiando los contactos con los respectivos entornos y subsistemas políticos particulares, antes que con el resto de los sistemas parciales de la sociedad.

Por otra parte, se observa que la política acoge como información relevante a los datos proporcionados por la ciencia respecto de la etiología del delito y el conocimiento acumulado respecto de las conductas desviadas, una vez que la inseguridad ha sido tematizada como un problema político que involucra dimensiones de poder y control, por lo que requiere ser abordado mediante decisiones vinculantes orientadas a incrementar el bienestar de la sociedad, en el marco de propuestas de soluciones alternativas dirimidas mediante el juego democrático.

Algo similar ocurre cuando se analiza como en diversos contextos sociales la Seguridad Ciudadana se consolida como tema de debate político, tornándose incluso en muchos países como un eje articulador de propuestas, sólo una vez que ha sido percibido por los partidos de gobierno y de oposición como una bandera a utilizar fundamentalmente en los períodos electorales.

Una vez que el sistema político ha tematizado el problema de la seguridad como propio de su ámbito de competencia, orienta sus estructuras internas para procesar la complejidad acoplada a las demandas de la opinión pública y expresadas en exigencias por aumentar la dotación policial, la agilización de los mecanismos judiciales, el incremento de las penas para los delitos más violentos, etc.

Entre las premisas básicas con las cuales el sistema político contemporáneamente otorga sentido a dichas "estridencias ambientales", ahora transformadas en información significativa para su funcionamiento, se encuentran los conceptos de democracia y de desarrollo social. La concepción democrática implica restringir las posibilidades para la selección de acciones de seguridad a los límites del Estado de Derecho, de modo que garanticen el ejercicio de los derechos ciudadanos en la búsqueda del bien común. Ello implica que en las definiciones de seguridad que efectúa el sistema político en las sociedades democráticas así como el uso de la fuerza y la coacción se encuentran siempre subordinados al respeto de las garantías constitucionales, las libertades públicas y los derechos humanos.

Como consecuencia de lo anterior, los sistemas políticos más allá de las diferencias que comportan los diversos contextos sociales en que se sitúan, definen la Seguridad Ciudadana como un "bien público" y por tanto se torna una responsabilidad del Estado proporcionarla y garantizarla. Esto obliga al sistema político resistir las generalizaciones que puedan provenir desde la economía para adquirir seguridad privadamente en el mercado. Si bien el Estado en la actualidad no puede impedir la privatización de la seguridad que puedan efectuar las empresas y las personas en el ejercicio de las libertades individuales, no le es lícito renunciar a proporcionarla en forma equitativa a todos los ciudadanos en tanto miembros de una sociedad (Fernández, s/f). Ello resulta particularmente obligatorio en los espacios públicos, donde el ejercicio de la defensa personal limita con la potestad y la responsabilidad del Estado para asegurar la tranquilidad de los ciudadanos en el uso de parques, plazas, calles y avenidas.

2. La Policía

Los organismos policiacos constituyen otra instancia central en las estrategias destinadas a combatir los factores que afectan la seguridad de los ciudadanos. Desde el punto de vista de la teoría de los sistemas sociales autorreferentes, los organismos de orden y seguridad forman parte del aparato del Estado y, por tanto, del sistema parcial de la política, particularmente de lo que Luhmann denomina sistema administrativo.

En esos términos, usualmente las Fuerzas de Orden y Seguridad se encuentran adscritas a la estructura e institucionalidad políticas y su ámbito de competencia, así como los límites de su acción y de atribuciones legítimas, se definen según los marcos de la legalidad vigente en una determinada sociedad. Sin embargo la globalización de los principios del Estado democrático, junto a la suscripción y vigencia durante los últimos años de numerosos tratados internacionales, han conllevado grandes y frecuentes coincidencias entre los países respecto de definiciones de principios en términos de sociedades libres y democráticas.

El estricto apego a los derechos humanos se ha convertido en uno de los fundamentos del debate internacional en el tratamiento del tema de la Seguridad Interior y de la Seguridad Ciudadana. Junto con ello ha operado un cambio en el marco conceptual clásico dentro del cual se había entendido el problema del delito por la comunidad internacional. Según Naciones Unidas, el incremento sostenido de las tasas delictivas y del crimen organizado en la actualidad ha alcanzado tal magnitud, que este problema ha sido resignificado como una amenaza a la vigencia del Estado de Derecho y a la democracia, a la vez que se configura como un obstáculo para desarrollo y no simplemente como un problema social más al interior de la sociedad. (U.N., 1993).

Evidentemente ello involucra que la lucha contra la delincuencia no debe generar nuevas fuentes de desviación, como las que pueden derivar de un control que exceda los marcos jurídicos. En Estados Unidos por ejemplo, se han reconocido obstáculos al control de la acción policial, particularmente cuando estos organismos han cometido excesos, generando el convencimiento de la opinión pública en torno a la necesidad de un férreo acatamiento policial a un código de conducta, que no sólo sea acorde con los estándares internacionales, sino que fundamentalmente se ajuste a las garantías y derechos que establece la constitución americana, la legislación federal y los demás instrumentos legales y estructuras institucionales que resguardan los derechos individuales y de la nación (Kravetz, 1998).

El incremento de la preocupación y el desarrollo de medidas más eficientes orientadas al mantenimiento del orden público, en conjunto con mayores garantías de las libertades individuales, tampoco es una tendencia generalizada en todas las democracias desarrolladas. En el caso de Gran Bretaña, Sánchez sostiene que "en su celo para combatir la criminalidad y el terrorismo, tanto los gobiernos laboristas como conservadores, han reducido las libertades civiles no sólo de los terroristas y criminales, sino de todos los ciudadanos". (The Economist, 1998)

En América Latina la temática respecto de los roles, atribuciones y límites de competencia de las policías nacionales ha estado traspasado fuertemente por la discusión sobre los procesos de pacificación, como ha ocurrido en Centroamérica (Neild, 1998), o a las consecuencias asociadas con el período de los gobiernos militares de mediados de los años sesenta hasta los ochenta.

En dicho período, el tema de la Seguridad Interior estuvo traslapada con la denominada doctrina de la Seguridad Nacional, desde la cual surgió la discusión en torno a la "militarización de las fuerzas policiales". Sin embargo, desde los años noventa, se observa una tendencia a una "policiación de las Fuerzas Armadas", como una respuesta a la crisis del narcoterrorismo, que involucró a los militares en tareas propias de la Seguridad Interior como ha ocurrido en Colombia, Perú y Brasil. (Kincaid y Gamarra, 1996).

En el cono sur, países como Uruguay, Argentina y Chile no se han visto envueltos en esta última tendencia, centrándose más bien el debate respecto de las competencias, atribuciones, dependencias político-administrativas, problemas de coordinación entre los organismos de seguridad y de orden, además de las estrategias y recursos necesarios para incrementar la eficiencia policial.

En el caso chileno, existen dos instituciones que legalmente tienen competencias diferenciadas por las normas, aunque en los hechos operan con cierta superposición de funciones (Binder y Martínez, 1998). La Constitución de la República señala que estos organismos existen para dar eficiencia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad interior (Artículo N° 90, Constitución Política del Estado Chileno). Para ello las policías disponen de diversos instrumentos reconocidos también por leyes y reglamentos.

La ley orgánica de Carabineros de Chile, la define como una institución técnica y de carácter militar, que integra la fuerza pública siendo su finalidad garantizar y mantener el orden público y la seguridad pública (Ley 18.691). En el caso de la Policía de Investigaciones de Chile, la ley le encarga la misión de fundamental de investigar los delitos producidos, identificando los presuntos responsables, reunir y asegurar las pruebas y desarrollar todas las actividades que la ley establece para el esclarecimiento por los tribunales de los hechos constitutivos de infracción a la ley penal. (Decreto 2.469).

No obstante lo anterior, en muchas ocasiones el ejercicio de la acción policial incorpora operaciones donde no se aplica el derecho en estricto rigor, como sucede cuando los funcionarios median en un conflicto, solicitan que un mendigo se retire de un lugar, o a grupos de jóvenes para que bajen el volumen de la música (De la Barra, 1999). Pese a ello, en toda las sociedades, este tipo de acciones se entienden como legítimas y ajustadas a las normas y ámbitos de competencia de la Policía.

Ello quiere decir que en Chile, y esto también podría ser válido para otros países, la función de la policía está orientada fundamentalmente al mantenimiento de la Seguridad Pública antes que a la Seguridad Ciudadana, lo cual se relaciona con una interpretación restrictiva del ámbito de competencia policial centrada sólo en "dar eficacia al derecho como única o al menos principal función de la policía" (Ibid : 5). En realidad, la aplicación de la ley penal representa sólo uno de los posibles instrumentos a los que el policía acude para cumplir con su rol en materia de seguridad, entre otras alternativas disponibles.

Además, durante las últimas décadas se ha ido desarrollando una óptica más amplia respecto de la función policial que supera su concepto tradicional reconociendo la complejidad de la relación de sus tareas en sociedad. En ese contexto se encuentra el concepto de Policía Comunitaria, surgido en Estados Unidos a partir de un conjunto de investigaciones empíricas efectuadas desde los años cincuenta, que cuestionaron los límites de aplicación del sistema penal, la forma de interacción que mantenía la policía con la población negra entre otros grupos minoritarios, la consolidación de los derechos civiles en la década de los sesenta y el aumento de los índices de delincuencia. (Ibid)

Aún cuando el debate continúa hasta nuestros días, puede señalarse que los elementos básicos del concepto de Policía Comunitaria son: a) prevención organizada a partir de la comunidad de base; b) reorientación del despliegue o patrulla policial privilegiando acciones proactivas y no meramente reactivas; c) énfasis en la respuesta y responsabilidad hacia la comunidad local y d) descentralización del mando. (Ibid).

Si bien es cierto que estas nociones vienen adquiriendo un desarrollo notable y se observa una disposición favorable para introducir modificaciones en los procedimientos y en la operatoria de la Policía, tanto en la opinión pública como en el sistema político; no debe olvidarse el carácter autorreferente que poseen, como todo sistema social, los organismos de orden y seguridad pública. En la mayor parte del mundo estos sistemas se constituyen como organizaciones estrictamente jerarquizadas, con procedimientos respaldados por la ley y con rutinas formales e informales incorporadas a una tradición y culturas organizacionales altamente estables y valoradas por sus miembros, lo cual torna muy improbable una pronta introducción de cambios estructurales. Ello plantea un importante desafío a la hora de plantear nuevas estrategias de prevención del delito y de la necesidad de la coordinación de su labor con otras instancias, así como tener expectativas fundadas sobre un aumento en la capacidad de respuesta por parte de los sistemas policiales.

Las municipalidades, como unidades del sistema político diferenciados en ámbitos comunales, han constituido un actor central en la discusión de la Seguridad Ciudadana y en la elaboración y aplicación de políticas, planes de prevención y control de la delincuencia en la escala local.

Este subsistema del aparato administrativo del Estado opera sobre la base de distinciones de poder circunscrito territorialmente. En la tradición sociopolítica, el municipio se orienta a la administración de la comuna entendida típicamente como una unidad social espacialmente delimitada. Más allá de los particularismos institucionales vigentes en una sociedad, la municipalidad, municipio o ayuntamiento, normalmente ejerce el poder local como representante del Estado dentro de los límites de una jurisdicción comunal.

La cercanía física y social que se establece con la ciudadanía, así como la mayor visibilidad que poseen los factores que inciden en la inseguridad, unido a la capacidad de presión que puede ejercer la comunidad sobre el municipio, ha implicado que en muchos países la temática de la Seguridad Ciudadana haya encontrado mayor aplicabilidad en el ámbito local.

Entre los modelos de prevención del delito que han tenido mayor aplicabilidad en el nivel comunal se cuentan los que se orientan por la perspectiva situacional, los cuales derivan de una racionalidad pragmática que busca reducir las oportunidades de delinquir aplicando una gran diversidad de medidas de carácter específico y localizado. En ese sentido, las variables que considera el modelo situacional son, en su mayoría, posibles de gestionar desde y con los recursos del sistema municipal. Destacan entre las intervenciones típicamente asociadas a este modelo aquellas relacionadas con el diseño del espacio público y con instrumentos propios del planeamiento urbano. A través de ellos se procura una mayor visibilidad, facilitar el desplazamiento de las personas y aumentar el control social de los espacios; así como la instalación de medios técnicos que facilitan la detección de actos delictivos como alarmas, cámaras de televisión, etc. No ocurre lo mismo con las estrategias centradas en la prevención primaria del delito, las cuales requieren recursos cuantiosos y medidas de carácter estructural abordables de preferencia desde el plano nacional.

Por otra parte, se encuentran los modelos de prevención multi-agenciada que ponen énfasis en la necesidad de incorporar a toda la sociedad particularmente a las reparticiones del Estado, la policía y la sociedad civil, además de las diversas autoridades del ámbito local, para el desarrollo de diversas modalidades de control del delito mediante la coordinación efectiva de las instancias involucradas. Este modelo originado en Suecia ha tenido gran aplicación durante las últimas dos décadas en diversos países desarrollados como Canadá, Finlandia, Noruega, Francia e Inglaterra.

Otra de las estrategias de significación internacional es el denominado modelo de prevención comunitaria del delito, el cual se adscribe a una tradición de pensamiento conservador. Entre los casos más emblemáticos de esta línea de prevención se encuentran situaciones diversas entre las que destacan el conocido Plan de Tolerancia Cero de la ciudad de Nueva York, centrado fundamentalmente en obtener la mayor eficacia posible en el policiamiento, así como el Plan Barcelona, que se inspira en ideas social demócratas, el cual enfatiza fundamentalmente la construcción y remodelación de extensas áreas y espacios públicos con la participación ciudadana.

Lo anterior muestra que una gran diversidad de formas de prevención del delito han tenido aplicabilidad en el ámbito local, siendo relevante para este trabajo exponer más que los logros relativos que han obtenido, las constantes sistémicas que se observan en la acción emprendida por el municipio.

En esos términos, si bien las municipalidades aspiran alcanzar el bien social en el ámbito local propiciando la participación comunitaria, sus códigos de referencia para orientar su acción y su selectividad sigue siendo el poder, enmarcado dentro de las disposiciones legales y administrativas que rigen las burocracias públicas. Desde la teoría de los sistemas autorreferidos, la comuna es entonces para todo municipio un entorno, no constituyendo, por tanto, una parte del sistema. Esto es particularmente relevante, pues posibilita establecer adecuadamente las expectativas mutuas entre municipalidad y comunidad, observar el esquema de distinciones que aplica cada sistema social para procesar la realidad, sin confundir su análisis.

Se aprecia entonces que tanto en el desarrollo de los principios inspiradores como en la elaboración o adaptación de las principales estrategias para el logro de la seguridad, las municipalidades se clausuran respecto de la comuna y la comunidad, definiendo prioridades en función de su propio código. Ello es así incluso en los casos donde existe un especial interés en incorporar a la comunidad en la implementación de los modelos de prevención. Como consecuencia de lo anterior es posible afirmar que es el municipio quien define el rol de la comunidad y de otros actores relevantes desde su propia perspectiva, enmarcándolo en un espacio de posibilidades que permita el tratamiento de las competencias definidas en concordancia con la operatoria del sistema.

De allí que independientemente del grado de involucramiento y de competencia que posea la comunidad, su participación en las diversas fases del proceso de gestión de la Seguridad Ciudadana y sus posibilidades de acción se encuentren previamente definidas desde el municipio. Ello no significa desconocer que la comunidad posea capacidad autorreferencial para emprender acciones en forma independiente pues de hecho la tiene. Lo anterior implica sustentar que en la práctica el sistema municipal, al disponer de una mayor relevancia social, sólo considerará aquellas selecciones comunitarias que se ajusten al esquema de posibilidades que definen, desde su propia perspectiva, la relación entre municipio y comunidad.

En definitiva, las dinámicas expuestas no sólo derivan de la clausura operacional de los diversos sistemas que participan, sino que también emanan del hecho que frecuentemente los recursos disponibles para llevar a cabo las iniciativas en materias de Seguridad Ciudadana están constituidos por fondos públicos que son canalizados mediante diversas modalidades desde el aparato central, y en menor proporción corresponden a recursos recaudados por la propia municipalidad.

Por otra parte, es claro que las comunidades no disponen de la capacidad técnica y administrativa necesaria que les permita por sí mismas participar activamente en la elaboración de planes y programas. A lo anterior se añade el hecho que la temática de la Seguridad Ciudadana resulta poco conocida en sus aspectos técnicos, de manera que incluso los municipios, salvo casos excepcionales, como sucede en las grandes ciudades de Norteamérica y Europa, se han visto en la obligación de adoptar total o parcialmente modelos elaborados en otros contextos, tal como ha ocurrido en la mayor parte de las áreas comunales en Latinoamérica.

Muchos enfoques recientes relacionados con la Seguridad Ciudadana colocan a la comunidad en el centro del desarrollo de posibles soluciones, con lo cual la temática de la participación comunitaria y la capacidad de los vecinos para enfrentar problemas de delincuencia y otros peligros en el nivel de los hábitats residenciales se torna especialmente relevante. Esta tendencia no sólo deriva de la concreción de los valores relacionados con la democracia y la participación social, sino que también de la necesidad de hacer frente a la inseguridad en los lugares donde ella se experimenta, asumiéndose que mediante la incorporación de las potencialidades de las personas organizadas en el territorio local se podría incrementar los niveles de control social, generando así una disminución de las actividades antisociales en el interior de barrios y sectores residenciales.

En ese sentido se asume que la comunidad constituye un recurso para el logro de formas de prevención más integrales y eficaces, buscando con ello promover la conformación de sus propias redes de relaciones y organizaciones, fomentando los vínculos entre las comunidades con los cuerpos policiales y las instituciones del Estado. Estas iniciativas se iniciaron hace varias décadas en muchos países desarrollados intensificándose durante los años noventa en América Latina. Algunos ejemplos de ello son los Consejos Barriales de Prevención en Buenos Aires, los Frentes Locales de Seguridad en Bogotá, los Comités Ciudadanos en el D. F. de México, los Consejos Comunitarios de Seguridad de Sao Paulo, los Comités de Barrios de San José y los Comités Vecinales de Seguridad Ciudadana en Santiago, entre muchos otros. (Arriagada y Godoy, 1999).

No obstante, la discusión en torno a las formas de incorporación de la comunidad no siempre se ha efectuado sobre la base de distinciones teóricas rigurosas. Resulta común observar que se efectúan generalizaciones que consideran a la comunidad prácticamente como una mera extensión del sistema municipal, o en términos de una organización estable caracterizada por tener intereses comunes y fuertes lazos de solidaridad entre la totalidad de los habitantes de un barrio o sector residencial. Estos supuestos resultan en la práctica errónea, pues olvidan considerar que la comunidad es un sistema social que posee una lógica particular que lejos de coincidir con las operatorias funcionales de los sistemas formalizados y estabilizados - como el Estado y sus reparticiones o los sistemas policiales - emergen y se estructuran siguiendo una dinámica distinta.

A diferencia de los sistemas funcionalmente diferenciados del nivel societal, tales como la política o los sistemas organizacionales - capaces de condicionar la membresía de quienes ingresan, especializar los comportamientos, generalizar la motivación mediante formas típicas como el dinero, y establecer su clausura operacional mediante una red circular de decisiones - (Luhmann, 1997), según la teoría Luhmanniana, las comunidades y los vecindarios pueden entenderse fundamentalmente como sistemas interaccionales.

Los sistemas de interacción como todo sistema complejo se constituye diferenciándose del entorno, siendo sus características peculiares y condiciones de posibilidad las siguientes: a) la presencia simultánea de por lo menos dos individuos participantes; b) que éstos se encuentren unidos por la selección y manejo de un sistema cerrado de temas comunes; c) que a través del sistema se mantenga el nivel de conectividad mutua requerido para la estabilización temporal de la relación; d) la permanente autoconstrucción y automodelación; y e) la duración de estos sistemas puede ser muy breve (Ibid).

De acuerdo a esa perspectiva, los sistemas de interacción ostentan como requisito permanente la co-presencia de las personas que, con sus comunicaciones en la interacción, constituyen el sistema (Ibid.). Evidentemente estos sistemas no poseen el grado de estructuración de las organizaciones o la sociedad encontrándose expuestos a un alto grado de contingencia, pues su especificidad no radica en la especialización de ciertos temas sino en el uso de la interacción directa entre personas, admitiendo por tanto una gran variedad de posibilidades de selección, siempre y cuando existan hablantes dispuestos a comunicarse.

Esa condición también está presente en una diversidad de sistemas de interacción, desde un grupo de amigos o las conversaciones que emergen en las salas de espera o en los pasillos. No obstante, las comunidades y los vecindarios poseen una característica común que los particulariza como un tipo específico de sistema de interacción: el hecho de encontrarse territorialmente condicionados

La dimensión socioespacial de los sistemas vecinales y comunitarios y su vinculación con la Seguridad Residencial ha sido desarrollada en una serie de investigaciones efectuadas por los autores de este trabajo y un equipo multidisciplinario de sociólogos y arquitectos de la Universidad de Chile entre 1992 y 1996. En dichas investigaciones, inspiradas en la teoría de sistemas de Luhmann y en la noción de "lugar", desarrollada por urbanistas como Canter, Norberg-Schult y Alexander, se estudió la operatoria de familias, vecindarios y comunidades en procesos evolutivos de diferenciación socioespaciales, tanto en lo referido a formas de desarrollo progresivo y mejoramiento de las viviendas y de los conjuntos habitacionales, como de formas microsociales de control socioterritorial (Sepúlveda, de la Puente, Muñoz, Torres, Arditi, 1992; De la Puente, Torres, Muñoz, 1994; Sepúlveda, de la Puente, Torres, Tapia, 1999)

El espacio es un elemento importante en la constitución de los sistemas de interacción, pues las personas deben coincidir en él para constituir el sistema mediante sus comunicaciones. Sin embargo, en el caso de los vecindarios y comunidades, éste se torna particularmente relevante dado que su permanencia, es decir, tiempo en el espacio, desata una dinámica de "lugarización", pues alude a un proceso de asignación de sentido que surge sobre la base de la experiencia socialmente compartida. Al mismo tiempo, el lugar pasa a constituirse en una relación dada entre espacio y conducta, puesto que la vida no transcurre en el vacío ni en la eternidad, sino que en un espacio y en momentos bien determinados.

En este sentido, el espacio con frecuencia constituye sólo ambiente para los sistemas sociales, pues la mayor parte de las organizaciones no se encuentran territorialmente adscritas, o por lo menos, el territorio no constituye parte de sus diferenciaciones básicas para operar como sistema. En cambio para aquellos sistemas que como los vecindarios o comunidades, el territorio donde realizan su dinámica constituye un referente básico y constante, el espacio pasa a convertirse en lugar, pues es observado y delimitado, adquiriendo significación social. Lo anterior significa entonces, que el sistema diferencia el lugar como entorno para llevar a cabo relaciones dirigidas con una intención de control.

Como cada sistema emerge y se diferencia generando su propio entorno, aquellos sistemas sociales que utilizan preferentemente las pautas interaccionales directas con cercanía espacial son los que presentan una mayor probabilidad de diferenciar un cierto espacio que identifique el tipo de comunicación a desarrollar en su interior.

Por otra parte, la expresión simbólica del espacio hace posible la estabilidad de la comunicación para los grupos, facilitando su identificación, sentido de pertenencia y asignación de valor. La permanencia en un sitio determinado favorece la formación de una imagen ambiental que posee identidad, estructura y significación y que, por tanto, puede ser comunicada al interior de un sistema social.

Por estas razones algunos autores sostienen que acción y espacio no son divisibles, puesto que la acción se apoya en un tipo de espacio y éste a su vez reafirma una determinada acción, conformando un patrón de acontecimientos en un espacio que es inventado por la cultura. En otras palabras, lo social no puede existir fuera de lo espacial ya que el espacio, en cuanto sitio significativo, deja de ser una pura forma geométrica para constituir un lugar reconocido y diferenciado por un grupo, con el propósito de transformarse en el ámbito específico donde se efectúa determinada comunicación con sentido. Así, los grupos generan lugares donde cierto tipo de comunicaciones es coherente y válido, en tanto las de otro tipo resultan fuera de contexto. El lugar sirve así para favorecer o desfavorecer la comunicación y la reciprocidad social entre personas y grupos.

La lugarización entonces se produce como un proceso de diferenciación del territorio que efectúa un sistema previamente constituido, por cuanto el espacio por sí solo no genera sistemas sociales. Lo anterior no significa que el espacio no posea influencia sobre los sistemas sociales, sino que éste se encuentra determinado por la definición que con anterioridad un sistema ha efectuado respecto del espacio. De ahí que un mismo espacio pueda ejercer diversas influencias en distintos sistemas.

Como estas influencias no constituyen comunicación propiamente tal, puede asumirse que forman parte de lo que Luhmann denomina "irritación". Con este concepto se representan aquellos efectos que no son traducibles completamente por el sistema y que constituyen exigencias estridentes del exterior ante las cuales éste debe reaccionar para operar de manera efectiva (Luhmann, 1991).

La expresión simbólica del espacio hace posible la estabilidad para los grupos y como consecuencia éstos desarrollan sentimientos de pertenencia y de identificación que permiten otorgar una imagen y asignar valor a un territorio. El lugar, a diferencia del espacio, aparece entonces como una realidad que no concierne exclusivamente a las actividades o sólo a los edificios que las alojan, sino a aquellas unidades de experiencia dentro de las cuales las actividades y la forma física están amalgamadas.

En consecuencia de lo anterior, el espacio como lugar ya no está constituido por su pura forma geométrica, puesto que posee un destino al ser reconocido, diferenciado y significado como propio en el contexto comunicacional de un grupo, con el propósito de transformarlo en el ámbito específico donde se efectúan comunicaciones con un sentido particular.

Por otra parte, las delimitaciones del espacio aumentan la probabilidad de que las comunicaciones de los sistemas sigan reproduciéndose, pues al limitarse las posibilidades de interacción se garantiza la atención necesaria para la comunicación. (Ibid). Es por esta razón que al extenderse los significados propios de un grupo hacia otros mayores, normalmente se modifican las fronteras físicas y simbólicas tanto a nivel micro como macro social.

Ahora bien, en los contextos urbanos un primer momento evolutivo el origen de un hábitat residencial se expresa en un "conglomerado", constituido por un agregado de familias que tienen la potencialidad de articular posteriormente vecindarios o comunidades, aunque al inicio expresan necesidades y aspiraciones organizadas sólo en torno al sentido propio de la comunicación familiar.

El vecindario surge una vez que los habitantes han pasado suficiente tiempo en un determinado espacio residencial urbano como para vencer la distancia social que los separa de extraños. El tiempo que transcurre antes de observar relaciones vecinales es muy variable y depende de diversos factores de carácter físico-espacial como social. Si bien puede ocurrir que en sectores de altos ingresos la interacción vecinal nunca se llegue a concretar, generalmente ésta surge con el paso del tiempo con intensidades variables.

Debe tenerse en cuenta que el vecindario, por estar basado en la simpatía mutua, incluye sólo a algunas de las familias cuyos domicilios se encuentren próximos. De ahí que no todo un pasaje, calle o cuadra se identifique como el lugar propio de la interacción vecinal, sino sólo aquel espacio donde este tipo de comunicación ocurre con mayor frecuencia.

La comunicación con sentido vecinal incluye las conversaciones habituales, favores, encargos entre otras pautas de comportamiento basadas en la confianza recíproca. Generalmente el sistema vecinal surge en forma espontánea como expresión de simpatía, amistad y solidaridad y sus límites varían de un sector urbano y de un conjunto habitacional a otro, por lo que no pueden ser definidos previamente ni desde fuera, por parte de investigadores, planificadores o autoridades. En el sistema vecinal ejerce una fuerte influencia el factor espacial, puesto que su configuración depende en gran medida de la ubicación que adopten las familias en un conjunto residencial; por ello su emergencia como sistema es un proceso simultáneo con el establecimiento de redes de comunicación entre personas que no son parientes y la delimitación del espacio vecinal. (Sepúlveda, de la Puente, Torres, Tapia, 1999).

El vecino no sólo es aquella persona cercana en el espacio sino que además quien adquiere una confianza basada en el resultado gratificante de comunicaciones previamente establecidas. Por esto, aunque la cercanía aumenta las probabilidades de comunicación, el vecindario tiende a concentrarse en torno a una calle o un pasaje, no incluyendo necesariamente a todos los habitantes de un sector espacial.

En consecuencia, el vecindario es un sistema-lugar basado en su propio sentido, que define un espacio físico distinto e independiente de manera tal que no es posible conceptualizar que la familia sea un subsistema del vecindario, puesto que ésta difícilmente puede ser considerada como su unidad constitutiva. Expresado en otros términos, el vecindario no es un conjunto de familias. Por ello es común encontrar vecindarios superpuestos según sexo, edad o condición social de los componentes de los grupos familiares y que dos dueñas de casa para reconocerse como vecinas no necesiten coincidir con las pautas de solidaridad y amistad a las que se ajustan sus respectivos maridos e hijos.

En los conjuntos habitacionales pobres emplazados en áreas residenciales urbanas es probable que las relaciones de vecindad sean espacialmente valoradas, siendo frecuente que un vecino deba recurrir a otro para satisfacer necesidades básicas apremiantes, lo que no necesariamente ocurre cuando los residentes pertenecen a familias de recursos económicos medios o altos. Es posible suponer además que el grado de estructuración del sistema vecinal esté influido por el contexto regional. Así en regiones donde predominan valores y estilos de vida urbanos, probablemente los residentes sean más autosuficientes e individualistas; en tanto que en aquellos donde prevalecen pautas propias de la ruralidad, los vecindarios se encuentren más extendidos.

Algunos atributos propios del diseño arquitectónico pueden potenciar o inhibir la conformación del lugar vecinal: el tamaño del espacio intermedio puede influir en el grado de apropiación, pues si es muy grande para ser reconocido tenderá a dificultar su lugarización, en tanto que si es demasiado pequeño podría deteriorar las relaciones vecinales. Del mismo modo puede influir la forma, definida por los elementos físicos tales como el mobiliario urbano, otras edificaciones e incluso la vegetación, que otorgan determinadas proporciones y límites a los espacios, así como la materialidad de la construcción, en la medida que producen texturas en las superficies de fachadas, pavimentos y objetos que contribuyen a otorgar un carácter de lugar propio de este sistema.

No siempre el tiempo de permanencia prolongado en un barrio residencial o en un conjunto habitacional hace emerger el sistema vecinal pues, como se expuso antes, la proximidad residencial no es condición suficiente para que los vecinos establezcan relaciones y comunicaciones sociales basadas en el código de la simpatía recíproca. Cuando existen fuertes tensiones sociales se reducen los sentimientos de identificación, territorialidad, pertenencia y arraigo con espacios que podrían haberse convertido en lugares vecinales. Un entorno social percibido como hostil y potencialmente peligroso impulsa a las personas que conforman un vecindario a replegarse en su espacio privado y en el sistema familiar, como el ámbito que ofrece una mayor protección para reducir la complejidad del entorno.

Aunque en el vecindario existe una delimitación compartida del espacio, ello no implica la necesidad de que este sistema dirija su atención hacia el espacio intermedio para ejercer acciones conjuntas de seguridad. Dichas acciones en rigor no forman parte de la comunicación vecinal, pues la cercanía y la simpatía mutua no permiten por sí mismas estructurar acciones sociales conjuntas.

La pregunta de por qué si existen muchos vecindarios no todos sus residentes ejecutan formas conjuntas de prevención y control social en sus respectivas calles y pasajes, puede ayudar a clarificar esta situación. La respuesta habría de buscarse en la presencia de otro sistema interaccional cuyas comunicaciones ponen el acento en la organización. Los sistemas que efectúan acciones conjuntas a través de la participación, aunque sean muy pequeños, deben considerarse comunidades y no vecindarios, puesto que para la consecución de un logro colectivo es necesario superar el código basado en la mera amistad y simpatía mutua mediante la socialización de un nuevo contenido, es decir, creando otro sistema de comunicaciones provisto de códigos especializados y orientados a una función diferente (Sepúlveda, de la Puente, Torres, Tapia, 1999).

Este ha sido tradicionalmente un punto difícil de dilucidar en términos teóricos, puesto que los conceptos clásicos e incluso en la literatura actual, se asigna a la comunidad un carácter emotivo, donde predominan las interacciones primarias, cercanas y particularistas para satisfacer necesidades de pertenencia. Desde esta perspectiva se confunde el sistema vecinal con el comunitario.

La comunidad podría coincidir, ser más reducida o desbordar los límites espaciales y sociales del vecindario. Aunque las mismas personas que conforman con sus comunicaciones los límites del sistema vecinal puedan actuar como comunidad si deciden efectuar iniciativas de interés colectivo, por ejemplo. También es posible que el sistema comunitaro se restrinja, porque no todos los vecinos se interesan en determinada iniciativa, o se amplíe, en tanto un objetivo intercepta el interés de personas que comparten otros vecindarios cercanos.

Si bien el carácter particularista e íntimo del vecindario representa un poderoso factor que facilita el contacto entre los vecinos para proponer contenidos externos a la comunicación de simpatía típica - como puede suceder con la tematización del control de la delincuencia o con el emprendimiento de acciones preventivas frente catástrofes naturales - el sistema comunitario no puede sostenerse sólo en ello, requiriendo necesariamente de la racionalidad instrumental para lograr la consecución de sus objetivos.

En consecuencia, la incorporación de elementos de formalidad, tales como la división de funciones, la planificación de tareas, la atribución de responsabilidades específicas y el control de obligaciones, torna posible la participación en el control social de diferentes tipos de espacios. Dicha participación puede consistir desde el acuerdo para instalar una luminaria adicional en un pasaje oscuro, hasta los grandes esfuerzos colectivos para dotar de ciertos equipamientos a un conjunto o área residencial, como la instalación de sistemas de alarmas o de cierres perimetrales, la contratación de servicios privados de seguridad, etc.

Puede concebirse entonces a la comunidad como una suerte de "híbrido comunicacional" que comparte elementos formales e informales, porque necesita tanto de la integración emotiva propia del grupo primario como de la eficacia organizativa de los grupos secundarios. De esta manera la comunidad puede reemplazar la falta de recompensa material para sus miembros a la vez que adaptarse a una contingencia más elevada que deriva de la incorporación de personas, no siempre conocidas, y de la necesaria vinculación que generalmente debe establecer con sistemas externos tales como la Municipalidad, Carabineros, Policía de Investigaciones, etc. (Ibid).

La comunidad como sistema autorreferente no surge de una definición basada en criterios territoriales ajenos a quienes la conforman, sino por el contrario, constituye una configuración socioespacial que emerge "desde dentro". Pensar que lo propio de la comunidad sea su identificación con la totalidad de un barrio residencial urbano o de un conjunto habitacional resulta erróneo, porque la extensión espacial de un sector de una ciudad no puede por si mismo inducir la red de comunicaciones comunitarias; así como tampoco es posible identificar ningún elemento objetivo que en forma constante impulse al sistema comunidad a diferenciar todo el espacio físico donde se emplazan las viviendas.

Por otra parte debe considerarse que el sistema comunidad generalmente emerge en un momento avanzado en la evolución de las zonas residenciales urbanas, pues requiere del transcurso de un tiempo y de una toma de conciencia respecto de que existen problemas comunes que afectan a todos o al menos a un número significativo de quienes habitan en un sector o conjunto, y que para superarlos es necesario conformar organizaciones eficaces.

De este modo las comunidades organizadas, estén reconocidas legalmente o no, poseen como fin promover en el nivel local un desarrollo sostenido de alguna dimensión socialmente relevante. Surgen de una definición compartida respecto de cierta realidad socioespacial en la que se habita y convive, trascendiendo el sentido del parentesco y la amistad, para incorporar la participación como eje central de un nuevo tipo de comunicación que permite la superación más efectiva de un problema que si se sigue operando exclusivamente dentro de los límites de la familia y del vecindario. La comunidad hace posible entonces diversas modalidades de acción organizada, desde juntas de vecinos que cuentan con directivos y representantes conocidos, hasta pequeñas organizaciones por manzanas, diversos comités o clubes deportivos, cuyos integrantes pueden emprender acciones de una influencia social variable.

No obstante, en la actualidad existe suficiente evidencia empírica acumulada, particularmente en contextos urbanos de los países de América Latina, para afirmar que la presencia de vecindarios integrados facilita la conformación de redes de interacción con propósitos comunitarios, pero que dichas redes no poseen continuidad temporal. Desde un punto de vista teórico correspondería a modalidades de latencia sistémica activadas mediante formas intermitentes de interacción, que están fuertemente condicionadas por las percepciones socialmente compartidas sólo en contingencias específicas.

Esta característica, más allá de la existencia de ciclos históricos de mayor o menor efervescencia de la asociatividad, sería aparentemente intrínseca de las comunidades y por lo tanto no serían sólo producto de una crisis de la participación social. Por otra parte, la existencia de comunidades cohesionadas y durables constituye uno de los principales focos problemáticos para el logro de formas de acoplamiento estructural más efectivas entre la ciudadanía y las organizaciones públicas y privadas.

Como se ha señalado en las secciones precedentes, el tratamiento de la problemática de la Seguridad Ciudadana ocurre en un ambiente altamente complejo, propio de las sociedades funcionalmente diferenciadas, que expresan modalidades de operación recursivas, tanto en el nivel societal como en cada uno de sus sistemas parciales.

Eso no implica un solipsismo absoluto ni descarta la posibilidad de construir redes sociales y sistemas de coordinación, sino que significa que la prevención social del delito y el incremento de la Seguridad Ciudadana derivan necesariamente de la capacidad de los diversos sistemas - en conformidad a su propia codificación e intereses - de enfrentar los posibles peligros mediante su singular cálculo de riesgos para desarrollar diversas formas de prevención.

Todo ello ocurre en un ambiente que ha extremado los procesos de diferenciación sistémica, dejando en la obsolescencia las clásicas modalidades de coordinación mediante políticas jerárquicas y la pura lógica del mercado, como consecuencia de que la sociedad contemporánea ya no posee un sólo eje para regular el intercambio social.

La creciente sectoralización de la sociedad implica un drástico aumento de los intereses en juego, así como una sobreabundancia de participantes y demandas en la elaboración de políticas, que sobrecargan a la administración del Estado, viéndose éste en la necesidad de delegar funciones hacia actores mixtos. Lo anterior contribuye a diluir la frontera entre lo público y lo privado, dando lugar a nuevas formas de interrelación sistémica que promueven la articulación e intercambio de diversos recursos que desborda tanto los mecanismos de mercado propios de la economía como de control jerárquico de la política. (Messner, 1995)

Es precisamente en este cambio se inserta el reciente auge de coordinación mediante redes. "En términos generales ésta se entiende como la coordinación horizontal entre diferentes actores interesados en un mismo asusto, con el fin de negociar y acordar una solución" (Lechner, 1997 : 14).

Entre los elementos que específicamente constituyen una red se encuentran:

a) Es una invención institucional que responde a las peculiaridades de una sociedad policéntrica.

b) Combina la comunicación vertical y la horizontal.

c) Vincula diferentes organizaciones, estableciendo una interacción entre sus representantes.

d) Es política cuando reúne autoridades estatales y/o partidos políticos con actores económicos y sociales

e) Las relaciones en ella tienden a ser más informales que formales, no implicando la formación de una nueva organización.

f) Hay dependencia recíproca entre sus participantes, pues ninguno posee todos los recursos necesarios (información, recursos financieros, implementación legal, etc.), para resolver el problema, requiriendo de la cooperación de los demás.

g) Su objetivo es el de formular y llevar a cabo decisiones colectivas en torno a determinado tema compartido para obtener soluciones, después de alcanzadas se disuelve la red.

h) Su punto de partida es un conflicto o una diversidad de intereses que ella encauza mediante una cooperación competitiva, pues cada actor defiende sus intereses a la vez que colabora en decidir una solución compartida (Ibid).

Si bien se puede reconocer una gran diversidad de redes, dependiendo del número de participantes, el grado de vinculación, su grado de estabilidad, su campo de acción, etc., toda red responde a la vigencia de ciertas reglas mínimas entre las que se cuenta: la distribución justa de costos y beneficios; la reciprocidad que además del intercambio de diversos recursos involucra la confianza; la autolimitación de cada actor; y el respeto a los intereses legítimos de los otros actores. Es necesario tener en cuenta además que las redes operan satisfactoriamente sólo donde existe una pluralidad representativa de intereses y opiniones sociales, puesto que la cooperación entre los actores requiere la incorporación del Estado, en tanto éste dispone de recursos intransferibles: implementación jurídica de los acuerdos, convenios internacionales, recursos financieros, información actualizada y sistematizada, etc. (Ibid).

Lo anterior, lejos de significar una retirada del Estado le agrega nuevas funciones vinculadas a la necesidad de gestionar la interdependencia, si bien introduce importantes transformaciones en la operatoria clásica del sistema político. (Mayntz, 1995).

En una época de elevada incertidumbre, las redes operan como un verdadero "seguro mutuo", al disminuir las dinámicas destructivas de la competencia entre intereses antagónicos y canalizar expectativas recíprocas. Esto no las exime de problemas tales como la posibilidad de bloquear la toma de decisión por la existencia de actores con poder de veto o complicidad entre diversos participantes, existiendo casi siempre una tendencia a que las redes externalicen los costos hacia los no participantes, así como una escasa capacidad de sanción para quienes no cumplen los acuerdos. (Ibid).

Por otra parte, nada asegura que las redes respondan a una lógica democrática, particularmente por su tendencia a excluir los intereses de personas no organizadas. De allí que Messner proponga insertar la coordinación vía redes en el clásico triángulo habermasiano que considera el poder comunicativo (elecciones, Parlamento, opinión pública), el poder social (intereses organizados) y el poder administrativo (gobierno, Tribunales de Justicia, administración pública). (Ibid).

Ahora bien, la tendencia a la conformación de redes también se está comenzando a observar en materias relativas a la Seguridad Ciudadana, no sólo por la diversidad de intereses que entran en juego, lo que condice con el diagnóstico de la sociedad compleja que se viene efectuando por parte de numerosos analistas, sino también porque los diversos modelos adoptados para enfrentar el problema no han obtenido los resultados esperados.

Por otra parte, se encuentra la creciente conciencia pública respecto de que la actividad delictiva constituye un fenómeno multidimensional y obedece a una etiología compleja que obliga a implementar estrategias integrales. Al mismo tiempo se multiplican las iniciativas que definen la violencia urbana, la delincuencia y la inseguridad como problemas que involucran factores individuales, familiares, sociales, económicos y culturales.

Así por ejemplo, en el marco de un enfoque epidemiológico, recientes programas de seguridad han propuesto combinar medidas integrales con acciones focalizadas sobre determinados factores de riesgo; medidas de control policial de corto plazo que actúen sobre los fenómenos concretos, junto con la introducción de reformas de los sistemas judicial, policial y penitenciario; medidas preventivas primarias acompañadas de un refuerzo de la labor policial en el control al porte ilegal de armas y al narcotráfico; medidas preventivas orientadas a grupos de alto riesgo en conjunto con mecanismos redistributivos de los ingresos de la población en general. En la práctica muchos programas efectuados en América Latina comparten frecuentemente criterios transversales que contribuyen a una mayor integralidad de las acciones. Entre ellos destacan la coordinación interinstitucional o multi-agenciada que apunta a la necesaria simultaneidad en la implementación de estrategias a ser abordadas a través distintos niveles: comunidad, gobiernos locales, organismos privados, instituciones policiales, judiciales y penitenciarias, organismos educacionales y laborales, entre otros (Arraigada y Godoy, 1999).

Evidentemente todo esto no es posible sin que prevalezcan altos niveles de participación y compromiso entre todos los actores sociales involucrados en la prevención del delito. Desde el paradigma de los sistemas autorreferentes dicha condición de operatividad en los sistemas sociales, particularmente en la configuración por medio de redes, puede ser abordada mediante un requisito de eficiencia en los sistemas que operan con el sentido y la comunicación el cual alude siempre a la confianza. Para Luhmann la confianza en el más amplio sentido, constituye un hecho básico de la vida social, puesto de no existir impediría la articulación de acciones e interacciones sobre la base de la fe en las expectativas propias y recíprocas de los actores sociales. En ese sentido, "si el caos y el temor paralizante son las únicas alternativas para la confianza, hay que concluir que el hombre por naturaleza tiene que otorgar confianza, aún cuando esto no se haga ciegamente y sólo en ciertas direcciones" (Luhmann, 1996 : 6).

Luhmann define la confianza como una relación social con su propio sistema de reglas que opera bajo la influencia tanto por la personalidad como por el sistema social, no siendo reducible como fenómeno a la psique de las personas ni a la lógica que estructura los grupos o sociedades. Ello no significa que en la actividad social no opere la confianza como factor de regulación de las relaciones sociales, sino que subraya el hecho que todos los contactos sociales enfrentan el clásico problema de la doble contingencia que da cuenta del elevado grado de posibilidades que posee todo actor social cuando entra en contacto con otros en el proceso de interacción lo cual requiere la conformación de normas, toda vez que se estructuren expectativas mutuas de rol.

Lo anterior permite afirmar a Luhmann que "donde hay confianza hay aumento de posibilidades para la experiencia y la acción, hay un aumento de la complejidad del sistema social y también del número de posibilidades que pueden reconciliarse con su estructura, porque la confianza constituye una forma más efectiva de reducción de la complejidad" (Ibid : 14).

Una vez planteada la necesidad de confianza para todo sistema que opera sobre la base del sentido, surge una relación problemática con el tiempo, pues "mostrar confianza es anticipar el futuro. Es comportarse como si el futuro fuera cierto" (Ibid : 15).

A esta altura del análisis, Luhmann establece una relación estrecha con el tratamiento del riesgo, pues la seguridad de los estados de un sistema determinado sólo puede ser posible en el presente; lo mismo vale para la confianza como forma de obtener seguridad, la que sólo pude asegurarse y mantenerse en el tiempo presente de todo sistema.

"Ni el futuro incierto ni el pasado pueden despertar la confianza. Ya que no se ha eliminado la posibilidad de descubrimiento futuro de antecedentes alternativos...Por lo tanto el problema de la confianza consiste en el hecho de que el futuro contiene muchas más posibilidades de las que podrían actualizarse en el presente, y del presente transferirse al pasado..... La formación y la consolidación de la confianza están por lo tanto relacionada con los prospectos futuros, de lo que es en cualquier tiempo dado el presente" (Ibid : 20).

En otros términos, aquello que ya sucedió - lo ya que fue - podría ya no asegurar la confianza dada la actual complejidad de los acontecimientos, y lo que podría ser no es seguro si no es posible reducir la complejidad de las alternativas posibles en el futuro mediante confianzas logradas en el presente. Por esto el establecimiento de un sistema de confianza aumenta "la tolerancia a la incertidumbre" (Ibid : 26).

La familiaridad es una precondición para la confianza, aunque también para la desconfianza, pues en lo conocido el pasado prevalece sobre el presente y el futuro, dado que la historia es según este autor la forma más importante de reducción de complejidad, pues permite fijar un trasfondo confiable. "No se puede dar confianza sin esta base esencial y sin todas las experiencias previas. Pero aparte de ser sólo una inferencia del pasado, la confianza va mas allá de la información que recibe del pasado y se arriesga definiendo el futuro. Al confiar uno se compromete con la acción como si hubiera sólo ciertas posibilidades en el futuro" (Ibid : 33).

Sobre la base de relaciones de confianza los actores sociales que entran en una interacción restringen sus posibilidades conductuales a los límites de la confianza, en caso contrario ella se rompe con todas las consecuencias en términos de imprevisibilidad de las conductas de los demás. Ello pone en juego entonces las posibilidades de decisión de los participantes en un sistema determinado, alejándose de formas ingenuas de comportamiento. Luhmann afirma que la confianza sólo está implicada cuando la expectativa confiable hace una diferencia para una determinada decisión, de lo contrario sólo tenemos una esperanza. De allí que el que confía toma conocimiento de las posibilidades de sufrir daño excesivo por las acciones de los otros adoptando una posición ante esas posibilidades. "El que tiene esperanza simplemente tiene confianza a pesar de la incertidumbre. La confianza refleja la contingencia. La esperanza elimina la contingencia" (Ibid : 41).

Todo lo anterior inevitablemente requiere del paso del tiempo, pues la confianza emerge de manera gradual como expectativas de continuidad, "por lo tanto, si la acción con base en la confianza ha sido la correcta, al final la retrospectiva y el cálculo dependen de si la confianza ha sido respetada o se ha violado" (Ibid : 41).

Desde esta óptica, las expectativas recíprocas que se articulan con la aplicación de políticas, programas o acciones dispersas destinadas a la Seguridad Ciudadana, descansan inevitablemente sobre los grados de confianza que los participantes están dispuestos a otorgarse mutuamente. El ciudadano confía en que al menos una parte de las promesas electorales efectuadas por los candidatos se concretarán una vez que ocupen cargos públicos. A su vez el Estado y sus diversos niveles de administración deben apelar a la responsabilidad y cooperación de las personas, grupos y comunidades organizadas para que las iniciativas implementadas operen con cierta regularidad (denuncias, presentación de proyectos, manejo de fondos, rendición de cuentas, etc.), los vecinos deben confiar que los organismos de seguridad ejecutan sus obligaciones regularmente, y así sucesivamente.

Si bien el trasfondo socio-histórico constituyó en el pasado una ventaja para la articulación de estrategias de seguridad con formas de confianza recíprocas entre instituciones tradicionales - como fueron la política paternalista, el formalismo burocrático y las formas de acción clásicas de la policía - en la actualidad se advierte que ello no garantiza la posibilidad que irrumpa múltiples crisis de confianzas.

Resulta doblemente compleja entonces la articulación de nuevas formas de relación social que, como las redes, buscan enfrentar la inseguridad en una sociedad que ya no dispone de un eje de coordinación único. Por una parte es indispensable recomponer familiaridades deterioradas o perdidas por las vicisitudes del cambio social, a la vez que es preciso vencer los prejuicios y las desconfianzas propias que surgen ante la necesidad de organizar nuevos esquemas de acción colectiva. En este último caso el pasado es sólo un referente parcial para fundar sistemas de prevención que no poseen registro histórico, incluso en algunos casos puede constituir un importante obstáculo inicial cuando entre algunos componentes de la red se ha sedimentado la desconfianza por la acumulación de experiencias negativas.

Al respecto Luhmann señala que la confianza siempre extrapola a partir de la evidencia disponible, de allí que opere siempre desde el presente articulando el pasado y el futuro. También enfatiza que como cualquiera otra actitud debe aprenderse y el que confía tiene que estar preparado para aceptar los riesgos que ello implica, otorgándole un carácter de fragilidad e inestabilidad.

Pero como todo aprendizaje debe existir información significativa para los sistemas que se articulan sobre la base de la confianza, lo cual puede obtenerse por familiaridad, por la regulación legal o por la información de las propiedades estructurales del sistema que se comparte con los demás. En definitiva no se puede confiar en medio del caos.

Como se señaló anteriormente, la configuración de la confianza problemática resulta al parecer ineludible, pues los sistemas que pueden experimentar la confianza son más elásticos, duraderos y complejos, a la vez que son capaces de incrementar su potencial para expandir su horizonte temporal, simplificando la vida social por medio de la aceptación de riesgos de cara al futuro (Ibid.).

En el caso de la configuración de redes sociales orientadas hacia la seguridad ciudadana lo anterior resulta crucial, en la medida que ninguno de los sistemas tradicionalmente organizados con arreglo a la estructura burocrática del Estado, los cuerpos policiales o la comunidad pueden por si solos enfrentar la diversidad de dimensiones y formas que adopta la inseguridad o intervenir en los procesos etiológicos que se encuentran a la base del delito. Por tanto, la necesidad de superar las sospechas mutuas implica una indispensable disposición hacia la confianza.

La teoría de la autorreferencia sistémica plantea al respecto que los sistemas están más dispuesto a la confianza si poseen seguridad interior, si tienen primero confianza en sí mismos, habilitándolos para anticipar y enfrentar las posibles desilusiones de la confianza otorgada (Ibid).

Dicha consideración representa una probable barrera para la articulación de redes efectivas de Seguridad Ciudadana, particularmente al atender a dificultades típicamente atribuidas a los sistemas que con mayor probabilidad pasarían a formar parte de ellas. Así por ejemplo, la distancia social prevaleciente al interior de muchos vecindarios parece constituir una penosa constante en la actualidad que introduce perturbaciones para que las personas que viven próximas superen la desconfianza mutua y se orienten más decididamente hacia la búsqueda de seguridad en el barrio.

A su vez las comunidades que han logrado ciertos grados de organicidad muestran, en diversos contextos, una variedad de limitaciones en su capacidad de acción derivada de una acumulación de expectativas incumplidas, asociadas o atribuible ya sea a factores de personalidad - irresponsabilidad de dirigentes, apropiación o uso indebido de fondos comunitarios - como relativos a la dinámica social: carencia de convocatoria, falta de credibilidad, politización de la organización vecinal, etc. Críticas similares se vierten respecto de a crisis de confianza al interior del aparato del Estado y entre éste y la ciudadanía (percepción interna y externa de corrupción, burocratización excesiva de procesos, disminución de la influencia del sistema político, pérdida de legitimidad de la autoridad, etc.).

Parece evidente que lo anterior es un hecho de la causa, constituyendo la condición descritas trabas para que los vecinos, la comunidad, los cuerpos policiales, las Municipalidades y cualesquiera otra instancia potencialmente vinculable a redes sociales de Seguridad Ciudadana decida incorporarse como parte activa. Al mismo tiempo es posible que dichas limitaciones mediaticen la disposición a otorgar confianza al resto de los participantes en la red afectando las expectativas y normas de funcionamiento voluntariamente aceptadas, todo lo cual constituye un desafío para el estudio de los factores que permitan favorecer el encuentro bajo esta nueva modalidad de coordinación social.

No obstante, la construcción de nuevas confianzas sociales sobre la base de modelos más descentralizados, horizontales y flexibles que permitan incrementar la noción social de Seguridad Ciudadana mediante estrategias eficientes de manejo y control del peligro, resulta una respuesta altamente probable dadas las características de elevada complejidad, diferenciación y aumento del riesgo que caracterizan la sociedad actual.

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